随着社会经济发展和财产证券化的日益兴盛，收费权质押正在成为金融行业普遍关注的一个热点问题，但目前我国有关收费权质押的立法还不成体系，效力层次也比较低。同时，收费权质押贷款在实际中遇到了许多问题。目前一些具体操作的规定不规范、不统一，风险控制性差。这种现状给金融机构办理收费权质押贷款业务带来了一定的困扰，也在一定程度上阻碍了金融创新的发展。
一、收费权的分类
从收费权的来源上将收费权分为法律法规直接批准的收费权和行政特许经营收费权。法律法规直接批准的收费权又可划分为行政事业性收费权、诉讼收费权。研究认为行政事业性收费权、诉讼收费权是一种纯粹的公权力;行政特许经营收费权由于涉及社会公共基础设施和服务，须经行政特许，公益性明显，行政干预性强，具有很大的行政权属性。
在行政事业性收费权、诉讼收费权、行政特许经营收费权质押贷款的可行性问题上，研究认为行政事业性收费权、诉讼收费权是不能进行质押担保的。行政特许经营收费权虽然摆脱不了行政管理、须经行政机关特别许可，但并不影响行政特许经营收费权具有的私权利性质。它符合权利质押条件，能够进行质押担保。而且，行政特许经营收费权不能为其他权利担保形式所包含，与不动产用益物权、债权、账户质押是不同的。
二、收费权的法律性质分析
（一）行政事业性收费权、诉讼收费权的法律性质
行政主体依法收取行政事业性费用，这是执行国家法律、法规，进行社会公共管理活动，履行国家职能的体现，是一种无可置疑的公权力。因此，对于行政事业性收费和诉讼
收费，无论从主体还是从内容来看，都是一种公权力，具有强制性、固定性、不可转让性等特点。
（二）行政特许经营收费权的法律性质
行政特许经营收费权的内容主要涉及到社会公共产品和服务。社会公共产品和服务如铁路、公路、电力、自来水、高等教育等等，从这些社会公共产品和服务的形态上讲，社会公共产品和服务又可以称为社会公共基础设施和公共服务。
所谓公共基础设施，世界银行《1994年世界发展报告》把公共基础设施分为两大类:一类是经济公共基础设施即永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括电力、管道煤气、电信、供水、等;一类是社会公共基础设施，通常包括文教、医疗保健设施等。
社会公共产品和服务由于是用来满足社会公共需求的商品和服务，涉及面非常广泛，是政府职能的集中体现，具有很强的行政权属性:
(1)取得上的行政特许性。这种收费权的取得，除国家和政府直接根据法律法规的规定收取费用(这实际上是一种法律法规直接批准的收费权)外，其余都源自行政机关的授权，收费权利在产生、内容、转让等问题上受到行政机关的管理、监督和制约。
(2)内容上的公益性。行政特许经营收费权的公共基础设施和公共服务具有公益性，关系到社会公众的切身利益，关乎到国计民生，公益性非常明显。
(3)处分上的限制性。行政特许经营收费权的取得必须经行政机关的特别许可，行政特许经营收费权的处分同样必须经行政机关审批同意，符合法律、法规的规定。
(4)地位上的不完全平等性。在行政特许经营中，行政特许经营收费权的授予者可以依据公共利益的需求而单方改变、撤销这种特许经营收费权。如命令特许经营收费权人在用电高峰期时，限制商业用电，保障居民生活用电。
综上所述，在法律法规直接批准的收费权中，其行政事业性收费权、诉讼费收费权是一种纯粹的公权力。这两种收费权显然不属于可质押权利的范围。行政特许经营收费权由于涉及社会公共基础设施和服务，公益性明显，行政干预性强，具有很大的行政权属性，它可以作为权利质押的标的，但是需要履行严格的程序。
三、收费权质押的风险及法律控制
我国基础设施建设逐渐加快，而基础设施投资巨大，且投资来源多样化，融资越来越困难，原有的不动产抵押等方式，己经不适于作为基础设施建设的担保工具，而收费权质押则是解决基础设施建设中融资担保问题的最佳手段。就财务公司目前完成的几项收费权质押贷款项目来看，就表现了非常明显的特征:
(l)贷款金额大。目前，收费权质押贷款投入的多是城市公共基础设施项目、高速公路、水电设施等。这种项目资金需求量大，巨大的贷款金额导致风险的过度集中，有时两三个项目就可以左右一个金融机构的资产质量。财务公司目前已完成的项目涉及风电项目、资源综合利用等领域，涉及资金数亿元。
(2)贷款期限长。许多公共基础设施项目的建设期长，贷款期限相应就长，对于有些回收慢的项目，借款人只能将偿还期限约定很长，很多贷款期限长达10至15年。从财务公司已完成的收费权质押项目来看，签订的贷款期限大部分符合15年长期限这一特点。
(3)贷款用途特殊。目前收费权质权的种类繁多，涉及的领域很广，大多是城市基础设施的收费权和大型项目的收费权。这些收费项目大多数关系到民众的切身利益，关乎到国计民生，公益性突出。
也正是收费权这些特征，导致了收费权在质押担保贷款中存在诸多风险。
（一） 收费权质押贷款的风险
1、 法律风险。
一是收费权担保的法律依据不充分。目前，我国有关收费权担保的立法很不完善，散见于国家政策、部门规章、司法解释和地方性法规中，不成体系，效力层次低，操作程序混乱。2007年3月全国人大常委会在进行第七次《物权法草案》的审议时，删去了《物权法草案(六次审议稿)))第二百二十四条中“公路、桥梁等收费权”可以质押的条款。对于收费权的问题，《物权法》也没有规定，反映了收费权的问题还没有得到立法机关的认同。
二是现行的法律法规对收费权担保的具体操作程序没有规定，或者程序混乱，如收费权担保登记的部门难以确定，收费权担保登记的效力有待界定，质押登记的程序和形式无章可循。
2、 政策风险。
收费权在很大程度上带有特许权的性质，它需要经过政
府特别许可才能收费，需要履行一定的行政程序，收费权主体往往需要具备一定的资质条件，而且，其收费费率也要由政府核定。如果政府的决定改变了，收费权就存在问题，它的收益就更加难以确定。政策性不稳定使收费权带有很大的政策风险。另外，在现实中，收费权质押并没有开辟新的还贷资金来源，金融机构接受的大部分收费权质押是以贷款项目本身的收益作为质押标的，还款资金与质押标的完全重合，质押担保实质上是金融机构对项目现金流进行监控的一种手段。
3、 经营风险。
一是评估难。收费权评估难，不容易对收费权的价值做
出准确的预测和评估。收费权的外在表征是有关行政特许经营收费的批准文件和相应许可证书，这也是收费权担保债权的权利凭证。但是其价值并不像存款单、仓单、提单、债券那样直接清楚地表现于权利证书上。目前收费权质押涉及种类繁多，领域广泛，法律法规没有作出统一的价值评估依据和程序，现实中很难或根本不可能对收费权作出较为准确的价值评估。
二是对收费权账户监管难，为确保担保目的的实现，金融机构都要求出质人设立质押专用账户，以对项目收费现金流进行监控，但在实践经营操作中，经常会出现有账户无资金，或者多家账户的情况。
三是质权实现难。实现过程中限制性条件多。收费权涉及社会公共基础设施、国家大型建设，公益性突出，因此在收费权的转让、拍卖、变卖等行为中对受让方的主体、资质等方面有很多法律、法规的限定条件。受让方必须达到法律、法规的资格，才能受让。因此，质权的实现不仅缺乏法律保障，而且质权的实现途经也很复杂，难以确定，同时由于收费权特含的行政因素，政府对质权的实现存在干预、选择、管理，金融机构很难有自主权。
（二）收费权质押贷款风险的法律控制设计
金融风险是指金融资本在经营与交易的过程中预期收益的不确定性，即投资人预期收益与实际收益的偏差。金融风险的存在对于经济和社会发展的危害极大。产生金融风险的原因和防范金融风险的对策多种多样，但是目前在实践中，在收费权质押贷款风险上，其防范措施并不是很有效。因此，财务公司在对此类业务进行审查过程中必须研究如何对收费权质押担保的风险在法律上进行控制。
1、周密拟定质押合同及相关协议
质押贷款相关的合同除应具备《物权法》、《担保法》、《合同法》要求的基本条款外，还应在合同中约定以下内容：
（1）在质押合同中，约定借款人(出质人)在贷款银行开立收费专用账户条款。包括：
①收费收入全额归集存入收费专用账户，不得以任何理由分流到其他账户或者与其他账户并户使用。
②收费专用账户资金在贷款银行监督下使用，专款专用，除收费运转必要的日常开支外，其余款项应当用于偿还贷款。
③当收费专用账户资金低于一定数额或者单笔开支数额较大的，款项支付应当征得贷款银行同意。
④收费专用账户的存款余额应保持一定的沉淀量作为贷款偿还担保。
（2）在质押合同中，约定贷款银行行使抵销权条款。当借款人违约不能或不按时偿还贷款本息时，银行有权从借款人的收费专用账户、基本账户或其他账户扣收资金用于实现债权。
2、完善收费权质押的公示制度
收费权质押是一种新的担保物权形态，具有不同于一般债权的优先受偿效力，这就要求收费权质押必须进行公示。按照物权法定的原则，这种权利的公示方法也要由法律直接加以规定。收费权利本身就是一种无形财产，在质押之后如果没有一定的公示方法，则可能有害交易安全。
对于收费权质押的具体公示方法，本文认为可以设计如下:
第一、收费权应当通过登记的方式加以公示。
第二、收费权的登记部门以不动产登记法确定的登记部门或者信贷征信机构为登记部门。
第三、收费权质押应该单独作为一类权利进行登记。
第四、收费权质押的设定应该采取登记要件主义。
3、规范收费权质权的实现
收费权质押作为一种新型的权利担保方式，在质押权的实现方面也具有一定的特殊性，同时也是财务公司需要着力关注的一个方面，收费权质押的实现可以采取以下方式:
一是对收费权进行拍卖、变卖，并从拍卖、变卖的价款中优先受偿。收费权多为对基础设施设立且涉及数额巨大，我们认为，其变现应当通过招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式进行有利于实现收费权的价值。通过公开竞争，使得最有能力利用收费权的人取得收费权。
二是债权人委托中介机构控制并行使收费权。收费权涉及的范围非常广泛，其专业特性各异，这不适合债权人亲自接手收费权进行收费还债。因此，债权人可以委托具备相应资质条件的中介机构来代理。
三是债权人直接控制并行使收费权。这就是说，在债务人不履行债务时，债权人可以按照一般的执行程序直接行使收费权，通过获得收费权利或资格以清偿债务。债权人直接控制和行使收费权，也要履行必要的法定程序，例如经过政府部门的审批等。