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浅谈PPP模式项目隐性风险

来源: 作者: 时间:2016-08-04【字号:

    公司合营(Public-Private Partnership,PPP)是指由政府发起的、在政府公共部门与私营合作方之间针对特定新建公共项目所形成的长期合作伙伴关系,作为基础设施及公共服务供给方面增长最快的一种融资方式,PPP模式能够减轻政府的财政压力、满足公共基础设施建设和提高投资管理效率。建设项目隐性风险是指在缔约时不能事先对风险承担着明确约定或业主方在招标文件里列入要求承包商在报价时自主决策的内容,由于风险的隐蔽性较强,如果承包商做出错误或不当的决策导致损失的发生。

    在参与PPP模式项目时,政府公共部门与私营合作方的目的不同,双方对风险分担和收益分配等方面要求也存在差别,再加上PPP合约的不完全特性,往往致使谈判过程旷日持久;由于双方地位不平等以及对项目建设的紧迫性等方面的原因,很多时候乙方被迫接受了对方的要求,但却在项目实施过程中因为承诺不能兑现或发生其他风险出现争议,致使国内当前只有少量PPP项目能正常运行。

    PPP模式概念的提出
    为适应快速发展的经济建设需求,PPP模式于20世纪80年代由英国政府提出。由政府与私营投资方签订协议,政府授权给私营投资方建设、运营和管理项目,并向公众提供公共服务。由于PPP模式可以理解为各种项目投资建设模式的总称,包括BOT、TOT、DBFO等模式,狭义的PPP模式强调的是项目合作双方的风险分担机制以及项目的衡量值原则。广义的PPP模式则将关注点放在政府公共部门与私营合作方为提供某种公共产品或服务而建立的合作关系。通过PPP模式的运用,很大程度上解决了基础设施建设过程中资金严重不足和运营效率偏低的问题。但由于这类项目的投资额巨大,运行周期较长(一般为10-30年),在基础设施建设及运行的动态过程中,项目的内部和外部环境都会不断发生变化,当出现偶然或者较为严重的,更或者是发生具有颠覆性的事件时,如果不够慎重,就有可能导致项目失败。 对PPP项目来说,其风险主要来源于以下几个方面:
    (1)项目规模大,需要投入大量资金;
    (2)项目运行周期较长(一般为10-30年,有时候甚至更长),伴随很多不确定性因素;
    (3)参与项目的各方,由于利益目标的不同,错综复杂的关系,导致协调管理困难,增加项目的风险管理;
    (4)由于应用PPP模式建设的项目多事公共基础设施工程,所以事实条件一般无先例可循。

    PPP项目管理方式存在的问题
    在20世纪90年代初,西方发达国家建筑行业曾经历了一场行业危机。由于工程建设成本超支,工程项目进度无法保证,项目不能达到业主预期要求。西方许多经济学家针对该行业危机进行了深入的剖析,发现在该项目所涉及的各方之间的对立的态度,尤其是业主和承包商之间的对抗,不仅仅导致了问题争议的加大,更重要的是严重导致了工程成本的增加和建设工期的延长。这种业主和承包商互相对立不合作的态度,最终导致项目设计公司无法深入了解业主的设计要求,施工费无法按时达到满意的施工效果,恶性循环导致的不良后果就是轻则激化同业主的关系,加深业主的不慢,严重的将导致项目无法验收。

    目前在我国的工程项目管理模式中,这些问题和缺陷也同样存在,还需要不断的去研究和完善工程项目管理理论,主要表现在以下几个方面:

    (1)项目全过程有明显的阶段性,局部性
    工程项目的建设一般都会分成不同的阶段,划分的标准也不近相同,有的是按项目各专业的功能不同来划分,有的是将项目全寿命周期分成若干阶段来划分。这种划分会因为专业不同、施工设计方案不同、横跨的时间周期不同以及各阶段之间衔接等原因,都会导致项目过程的不连续。

    与其他类型的项目相比,工程项目还没有形成完备的生产流程,无法提供完全让业主满意的项目产品以及对应的产品服务。而且大多数业主是没有项目工程管理经验或者管理能力的,但由于这种情况又必须参与其中,必然导致业主增加了本不该承担的项目管理工作和连带责任,以及出现问题后产生的纠纷和争议。

    (2)参加主目标的不一致性
    参与工程项目的各方在建设目标和利益都有着自己的标准,同事项目划分的每个阶段都有不同的任务和负责管理人员,工程项目的每个任务又根据专业分配给不同的组织或企业承担,这样就会产生项目管理的分散、项目目标不一致和责任划分的问题。

    (3)建设过程存在严重的“信息孤岛”
    传统的项目信息管理系统,由于标准化和信息的协同分析,对于各种庞杂的信息缺少整体控制和同意调度,信息重复利用率低,也较大幅度地增加了取的信息的资金成本。在信息的管理方面如果无法及时获取信息,将必然导致落后,这就直接使整个工程项目管理落后。各参与方独自建设的信息管理系统缺乏统一的标准、相同数据不同的表现形式致使数据无法共享等因素导致系统间无法协调工作,增加信息管理难度。

    PPP项目隐性风险概述
    显性风险指合同中明示由相关方承担的风险,如业主风险,承包商风险,运营商风险等。显性风险和隐性风险之间的转移机制,如图1所示:

 
图1:工程承包中隐性风险转移机制


    当项目的复杂性加大,项目投资增加、建设周期延长、参与主体增多的时候,项目风险也随之增大。其中不可见的隐性风险相较业主与承包商之间的显性风险和隐性风险之间的转移就要复杂的多。隐性风险的识别会随风险分担主体的数量的增加而变的更为复杂。建设工程的风险根源于各参与主体之间的利益冲突。政府和私营合作方作为不同性质的投资者,他们有着各自的利益目标,并且利益目标有时候会是互斥的,这是因为双方都要争取自身利益最大化都希望项目条款更多的有利于己方。

    PPP项目利益相关方分析
    PPP项目通常都是规模比较大、建设周期长、所需资金巨大的公共设施项目,分析出项目的风险分担主体,对于项目建设有着重要的意义。PPP项目的参与者通常有:当地政府部门、私营投资方、贷款方、担保方以及最终用户方等,这些参与者都是项目的利益相关方,都直接或间接享有项目的利益,所以他们就是项目的风险分担主体,同事也是项目隐性风险分担的主体。

    政府公共部门
    对于政府来说,他们更注重PPP模式可以促进有效率的公共服务和利用私营融资来隐藏政府债务的能力。建设基础设施的公共资金有限的并且政府通过邀请私营合作方参与合同安排以负责资本密集项目的融资建设以及运营的主要原因。并且政府部门还注重社会经济效益,诸如创造就业机会和提供更多社会服务,完成更多基础设施的建设以及减轻其对经济发展的阻碍或者避免因为基础设施不足造成的经济损失,这里社会经济效益的大小很大程度上取决于该国家或地区对项目的需求程度。

    私营投资方
    站在项目承办方的立场来说,达到私人融资项目的目标不仅要以项目工期、项目的各种成本等传统要素作为约束条件,同事还要求达到技术管理和科技进步以及绩效考核标准,而且越来越看重项目投资收益的实现。一个项目在建设完成后,项目承办方一般都会通过不同的方式来经营项目,使项目在未来有着稳定的预期收益,这样他们就会考虑在未来经营中会出现的各种风险事件。他们会以风险事件发生的可能性和预期收益为度量,也就是风险事件发生的可能性会对预期收益产生补偿,对收益期望越高,那么经营收入的不确定性越高。

    贷款方
    由于PPP项目的特殊性,通常都是建设周期长,并且整个项目的投资也是分期分阶段的大额投资,而作为项目发起者的政府和私营投资方,投资于项目的资金通常情况下智慧占到项目总投资金额的30%左右,占整个项目的总投资金额的比重不大,剩余的资金缺口就需要从其他融资渠道获得,金融机构已经是目前绝大多数项目首选的融资渠道,因为金融机构不仅提供的贷款额度大。期限长、信用好,而且资金到位及时,可以为项目的顺利进行提供有效保障。

    此种形式的融资属于有限追索的项目融资,贷款方只能就项目的现金流和资产对项目借款人进行追索,及时项目出现了风险问题,贷款方也不可以追索到项目借款人除项目的现金流量、资产以及有关方所承诺的义务之外的任何形式的财产,更谈不上潜在的隐性风险问题了。这样就可以让项目借款人在不停止项目运作的前提下,随着时间的推移和项目的偿付能力的改善,使项目借款人更拥有能力偿还贷款。这样的收益平衡反映贷款人在不同项目的不同阶段,可以选择用不同的边际税率,这也是规避项目风险的重要的手段。

    最终用户方
    政府立项建设的PPP项目,在建设完成且进入运营阶段后,其运营的资金全部都来源于最终用户缴纳的费用,同时还要保证私营投资方的投资回报。在发达国家这种收费方式让使用者很容易接受,但在发展中国家,使用者对支付公众产品或者公众服务的费用意愿不高,或对使用费用价格有不慢,这样常常会导致项目达不到预期的使用量,影响预期收益。但随着国家的经济政策、管理体制的完善,PPP项目的不断市场化,项目运营者可以获得政府更多的政策支持,例如开发项目收费定价,使项目按照市场的规律发展,这样可以让最终用户主动支付项目的使用费用,承担了项目的部分隐性收益风险,在项目建设方和最终用户方之间取得了双赢的效果。

    担保方
    PPP项目的公众基础项目都是由政府立项,用于引入社会资本。项目由政府部门引导,与项目的社会投资方共同合作,对项目进行投资、建设、运营以及管理。在这个过程中,政府部门按照特许协议中的担保条款承担社会投资者无法通过市场行为应对的隐性风险,而社会投资方也应承担协议中的隐性经营风险,双方必须合理分配隐性风险责任。

    政府作为担保方所起到的积极作用在PPP模式建设的公众基础项目中体现的尤为突出。特别是在政治和经济体制不完善而经济却快速发展的发展中国家,政府对于PPP项目建设很是看中,因为在排除了法律规章制度不健全、经济政策变化大、货币汇率、利率波动较大、市场化程度不高、政府公信力较低等常见因素的影响外,这种模式能够有效的提高政府的项目建设效率,同事又可以利用这种方式快速、高效的吸引优秀的投资资金解决经济快速发展与社会基础设施建设步骤不同步的问题。所以,政府作为担保方不仅仅关系到项目的顺利建设和运营,同时还关系到国有资产的合理利用、公众利益是否收到包谷等问题。